Правовой статус членов комиссий с правом совещательного голоса, наблюдателей и представителей СМИ

Оставлен podyapolsky Пнд, 2006-05-08 01:12

Муниципальные выборы: Опыт. Проблемы. Перспективы. Материалы межрегиональной научно-практической конференции 26-27 октября 2006 года. Красноярск, 2007. С.44-46.

Как справедливо отмечает Н.М. Миронов, члены комиссий с правом совещательного голоса (далее – ЧПСГ) и наблюдатели, как правило, осуществляют сходную деятельность, сутью которой является наблюдение (1). Особенно ярко это проявляется на уровне участковых избирательных комиссий. Сходную деятельность могут вести и представители средств массовой информации (далее – представители СМИ). Тем не менее, правовые статусы данных субъектов избирательного процесса имеют существенные различия, непонимание которых нередко вызывает конфликтные ситуации и приводит к нарушениям законодательства. Сравнительный анализ может быть проведен по ряду критериев.

1. Права и обязанности

Полномочия ЧПСГ раскрыты в пунктах 22 и 23 статьи 29 (2), наблюдателей - в пунктах 9 и 10 статьи 30, представителей СМИ – в пункте 11 статьи 30.Общими для ЧПСГ и наблюдателей являются, в том числе, права:
- знакомиться с документами и материалами (в частности, со списками избирателей, бюллетенями), непосредственно связанными с выборами, референдумом, включая документы и материалы, находящиеся на машиночитаемых носителях, соответствующей и нижестоящих комиссий;
- получать копии этих документов и материалов (за исключением бюллетеней, открепительных удостоверений, списков избирателей, участников референдума, подписных листов, иных документов и материалов, содержащих конфиденциальную информацию, отнесенную к таковой в порядке, установленном федеральным законом), требовать заверения указанных копий;
- находиться в помещении для голосования в день голосования и дни досрочного голосования, присутствовать при голосовании вне помещения, при подсчете голосов;
- обжаловать действия (бездействие) комиссии в соответствующую вышестоящую комиссию или в суд.

В целом ряде вопросов у ЧПСГ больше прав, чем у наблюдателей. Это связано с тем, что исходя из пункта 22 статьи 29 ЧПСГ обладает теми же правами, что и член комиссии с правом решающего голоса. У него нет лишь прав:
- выдавать и подписывать бюллетени, открепительные удостоверения;
- участвовать в сортировке, подсчете и погашении бюллетеней;
- составлять протокол об итогах голосования, о результатах выборов, референдума;
- участвовать в голосовании при принятии решения по вопросу, отнесенному к компетенции соответствующей комиссии и подписывать решения комиссии;
- составлять протоколы об административных правонарушениях.

Тем не менее, он вправе присутствовать при совершении указанных действий.

ЧПСГ заблаговременно извещаются о заседаниях соответствующей комиссии, вправе выступать на заседании комиссии, вносить предложения по вопросам, отнесенным к компетенции соответствующей комиссии, и требовать проведения по данным вопросам голосования, вправе задавать другим участникам заседания комиссии вопросы в соответствии с повесткой дня и получать на них ответы по существу (тогда как наблюдатели вправе лишь обращаться к председателю участковой комиссии, а в случае его отсутствия к лицу, его замещающему, с предложениями и замечаниями по вопросам организации голосования), присутствовать при повторном подсчете голосов избирателей.

К числу важнейших полномочий ЧПСГ, позволяющих эффективно противодействовать фальсификациям итогов голосования, относятся полномочия убеждаться в правильности произведенного подсчета по спискам избирателей (пункт 6 статьи 68) и в правильности подсчета рассортированных бюллетеней (пункт 21 статьи 68) – тогда как наблюдатели вправе знакомиться с данными документами, но право на проверку правильности подсчета прямо не предусмотрено. Кроме того, при использовании системы ГАС «Выборы» ЧПСГ могут входить в группу для контроля за использованием ГАС «Выборы», а также вправе знакомиться с любой информацией, содержащейся в данной системе (пункт 3 статьи 74). Наблюдатели вправе осуществлять лишь второе из этих полномочий.

Наблюдатель, в отличие от ЧПСГ, имеет право носить нагрудный знак с обозначением своего статуса и указанием своих фамилии, имени и отчества, а также фамилии, имени и отчества зарегистрированного кандидата или наименования избирательного объединения, общественного объединения, направивших наблюдателя в комиссию (подпункт «ж» пункта 9 статьи 30).

В соответствии с пунктом 10 статьи 30 наблюдатель не вправе:
- выдавать избирателям, участникам референдума бюллетени;
- расписываться за избирателя, участника референдума, в том числе по его просьбе, в получении бюллетеней;
- заполнять за избирателя, участника референдума, в том числе по его просьбе, бюллетени;
- предпринимать действия, нарушающие тайну голосования;
- принимать непосредственное участие в проводимом членами комиссии с правом решающего голоса подсчете бюллетеней;
- совершать действия, препятствующие работе комиссии;
- проводить агитацию среди избирателей, участников референдума;
- участвовать в принятии решений соответствующей комиссией.

Для ЧПСГ и представителей СМИ прямого запрета на проведение предвыборной агитации не установлено, однако в день голосования и в день, предшествующий ему, предвыборная агитация запрещена для всех субъектов избирательного процесса (пунктом 3 статьи 49).
Приведенные ограничения нужно рассматривать во взаимосвязи с общей нормой, в соответствии с которой ЧПСГ могут быть отстранены от участия в работе комиссии, а наблюдатель и иные лица могут быть удалены из помещения для голосования, если они нарушают законодательство о выборах (пункт 12 статьи 64).

Целый ряд прав ЧПСГ и наблюдателя предусмотрены специальными нормами. Так, например, в соответствии с пунктами 8 и 9 статьи 69 ЧПСГ и наблюдатели должны оповещаться о составлении повторного протокола об итогах голосования, повторном подсчете голосов. В соответствии с пунктом 4 статьи 65 ЧПСГ и наблюдатели вправе расписываться на месте склейки конвертов, в которые вкладывают бюллетени досрочно проголосовавшие избиратели. В соответствии с пунктом 30 статьи 68 ЧПСГ и наблюдатель наделены правом присутствовать при передаче протокола участковой комиссии в вышестоящую комиссию. В соответствии с пунктом 2 статьи 69 все действия членов комиссии по приему протоколов нижестоящих комиссий, суммирование данных этих протоколов и составление протокола об итогах голосования должны находиться в поле зрения членов комиссии и наблюдателей, иных лиц, указанных в пункте 3 статьи 30.

Представители СМИ вправе присутствовать на заседаниях комиссий, знакомиться с протоколами об итогах голосования и результатах выборов, а также получать копии этих протоколов и приложенных к ним документов. Важнейшим полномочием представителей СМИ является право производить фото- и видеосъемку (подпункт «г» пункта 11 статьи 30).

2. Субъекты, наделяющие полномочиями.

ЧПСГ назначаются кандидатами, а также избирательными объединениями, выдвинувшими список кандидатов (пункт 20 статьи 29 ). Спорным является вопрос о том, могут ли назначать ЧПСГ кандидаты, выдвинутые в составе списка кандидатов. Прямого запрета в этом отношении законодательство не содержит.

Наблюдатели в соответствии с пунктом 4 статьи 30 могут быть назначены зарегистрированным кандидатом или его доверенным лицом, избирательным объединением, выдвинувшим зарегистрированного кандидата, зарегистрированных кандидатов, избирательным объединением, зарегистрировавшим список кандидатов. Отсюда следует, в частности, что право назначать наблюдателей есть у избирательного объединения и в том случае, когда оно выдвигает не список кандидатов, а отдельных кандидатов по одно- или многомандатным избирательным округам. Законом может быть предусмотрена возможность назначения наблюдателей иными общественными объединениями. Так, например, в соответствии с пунктом 31 статьи 21 Закона Красноярского края от 2 октября 2003 г. N 8-1411 "О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае" (с изменениями от 26 марта, 17 декабря 2004 г., 6 июля 2006 г.) наблюдателя вправе назначить «иное общественное объединение, зарегистрированное на уровне, соответствующем уровню выборов, или более высоком уровне».

Законодательство Костромской области предусматривает возможность назначения наблюдателя группой избирателей (3), однако есть основания полагать, что это противоречит пункту 4 статьи 30.

Представители средства массовой информации могут быть назначены организацией, осуществляющей выпуск средства массовой информации (пункт 52 статьи 2).

3. Документы, подтверждающие полномочия

Полномочия ЧПСГ логично подтверждать письменным решением о назначении ЧПСГ. Уставы некоторых избирательных объединений включают право назначать ЧПСГ в компетенцию определенных органов этих объединений (например, комитетов, политических советов). Это право может быть делегировано и уполномоченным представителям избирательных объединений. Кроме того, в соответствии с пунктом 6 статьи 22, орган, назначающий гражданина в состав комиссии, должен заручиться его письменным согласием. Практика толкует эту норму так, что помимо решения о своем назначении, ЧПСГ должен представить также свое письменное согласие исполнять соответствующие обязанности. При этом комиссии нередко требуют представить такое согласие по форме, предусмотренной Методическими рекомендациями о порядке формирования территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных и участковых избирательных комиссий (утверждены Постановлением Центральной избирательной комиссии РФ от 24 мая 2006 г.). Представляется что, такое требование не основано на законе, возможно представление письменного согласия в свободной форме. Кроме того, хотя это прямо не оговаривается законом, логично требовать от ЧПСГ предъявления паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина.

Полномочия наблюдателей подтверждаются направлением в письменной форме, требования к оформлению которого прямо предусмотрены Федеральным законом (пункт 7 статьи 29). Оно действительно при предъявлении паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина. Предварительное уведомление о направлении наблюдателя не требуется. Не требуется проставления печати на направлении (из Федерального закона следует, что это не требуется даже в том случае, когда наблюдатель назначается избирательным объединением). Не основаны на законе требования представлять помимо направления письменные согласия исполнять обязанности наблюдателя.

Полномочия представителя СМИ в соответствии с пунктом 52 статьи 2 подтверждаются редакционным удостоверением или иными документами (например, справкой о том, что данный гражданин является внештатным корреспондентом соответствующего СМИ).

4. Срок полномочий.

В соответствии с пунктом 20 статьи 29 в комиссию, куда были представлены документы для регистрации кандидата, списка кандидатов , ЧПСГ может быть назначен со дня представления этих документов, в нижестоящие комиссии – после регистрации кандидата, списков кандидатов (4). Важно отметить, что в соответствии с пунктом 24 статьи 29 срок полномочий членов избирательной комиссии, действующей на постоянной основе, с правом совещательного голоса, назначенных кандидатами, которые были избраны, или избирательными объединениями, списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов, продолжается до окончания регистрации кандидатов, списков кандидатов на следующих выборах в тот же орган или на ту же должность.

В соответствии с пунктом 42 статьи 2 наблюдатели осуществляют свои полномочия в период проведения голосования, установления его итогов, определения результатов выборов. Таким образом, их полномочия начинаются после определения результатов выборов.
Срок полномочий представителей СМИ специально не оговаривается, они могут осуществлять свои полномочия на всех стадиях избирательного процесса.

5. Ограничения по кандидатурам.

В соответствии с пунктом 211 статьи 29 ЧПСГ не могут быть назначены лица, не имеющие гражданства Российской Федерации, не достигшие возраста 18 лет, признанные решением суда, вступившим в законную силу, недееспособными (в отличие от требований к членам комиссий с правом решающего голоса (подпункт «б» пункта 1 статьи 29), возможно назначение ЧПСГ ограниченно дееспособного лица), депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления, выборные должностные лица, а также высшие должностные лица…, судьи, прокуроры, доверенные лица кандидатов, избирательных объединений, а также лица, замещающие командные должности в воинских частях, военных организациях и учреждениях.

Наблюдателем может быть назначен гражданин Российской Федерации (пункт 42 статьи 2). Не могут быть назначены наблюдателями пункт 4 статьи 30. Таким образом, наблюдателями может быть назначен более широкий круг лиц, чем ЧПСГ.

Законодательство прямо не устанавливает ограничений по кругу лиц, которые могут являться представителями СМИ. Однако, учитывая, что представители СМИ в соответствии с формулировкой пункта 11 статьи 30 принимают участие в информационном освещении подготовки и проведения выборов, целесообразно обратиться к пункту 7 статьи 40: «Должностным лицам, журналистам, иным творческим работникам организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, если указанные лица являются кандидатами либо их доверенными лицами или уполномоченными представителями по финансовым вопросам, доверенными лицами или уполномоченными представителями избирательных объединений, запрещается участвовать в освещении избирательной кампании через средства массовой информации». Заметим, однако, что представители СМИ могут не являться ни должностными лицами, ни работниками СМИ (например, внештатные корреспонденты). Если это так, то данные ограничения не могут применяться. Не установлено запрета и на осуществление полномочий представителей СМИ, в частности, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Законодательство не устанавливает запрета на совмещение полномочий наблюдателя (или ЧПСГ) и представителя СМИ (так же как, например, кандидата и уполномоченного представителя избирательного объединения). Совмещение данных полномочий позволяет наблюдателю или ЧПСГ вести фото- и видеосъемку (при этом, конечно, не допускается фото- и видеосъемка списков избирателей, которую следует признать разновидностью снятия с них копий).

6. Количество.

В каждую комиссию может быть назначено только по одному ЧПСГ от каждого кандидата и избирательного объединения (пункт 20 статьи 29). Число наблюдателей может быть любым, но одновременное осуществление полномочий в помещении комиссии двумя и более наблюдателями, представляющими интересы одного зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, общественного объединения не допускается (пункт 8 статьи 30). В отношении количества представителей СМИ ограничений не установлено.

В заключение рассмотрим некоторые затруднения, которые, к сожалению, иногда возникают в правоприменительной практике.

1. Члены комиссий с правом решающего голоса (далее – ЧПРГ) требуют иногда представления документов, не установленных законом – например, письменных согласий исполнять обязанности наблюдателей.

2. ЧПРГ иногда ошибочно полагают незаконным одновременное присутствие в помещении для голосования наблюдателя и ЧПСГ, назначенных от одного и того же кандидата, избирательного объединения.

3. Иногда ЧПРГ не учитывают, что в законе установлен лишь запрет на одновременное осуществление полномочий в помещении комиссии двумя и более наблюдателями, представляющими интересы одного зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, общественного объединения. Но при этом один наблюдатель может находиться в помещении комиссии, а другой наблюдать за ходом голосования вне помещения, наблюдатели могут работать посменно и т.п.

4. Иногда нарушаются права ЧПСГ и наблюдателей при досрочном голосовании - в частности, права находиться в помещении для голосования, наблюдать за выдачей бюллетеней, расписываться на месте склейки конвертов, в которые досрочно проголосовавшие избиратели вкладывают бюллетени (пункт 4 статьи 65).

5. Зачастую ЧПРГ противодействуют ЧПСГ и наблюдателям в ознакомлении со списками избирателей. Это аргументируется необходимостью противодействия доставке заинтересованными лицами избирателей для участия в голосовании (пункт 13 статьи 64). В данном случае следует неукоснительно соблюдать нормы закона. В соответствии с подпунктом «г» пункта 23 статьи 29, подпунктом «а» пункта 9 статьи 30, ЧПСГ и наблюдатели вправе знакомиться со списками избирателей, но не вправе получать их копии. Выписывание из списка избирателей данных о лицах, не принявших участия в голосовании, можно считать частным случаем снятия с него копии. Однако ознакомление ЧПСГ и наблюдателей со списками избирателей в целях недопущение произвольного исключения или добавления избирателей, внесения недостоверных подписей избирателей (не принимавших в действительности участия в выборах) – важная гарантия недопущения фальсификации итогов голосования.

6. Зачастую, особенно на муниципальных выборах, организующая выборы избирательная комиссия не устанавливает форму нагрудного знака наблюдателя (в соответствии с подпунктом «ж» пункта 9 статьи 30 это право может быть ей делегировано законом). В результате уже при проведении голосования возникают разногласия в отношении допустимых цветовой гаммы, текстового содержания, размера различных частей текста и т.д.

7. В соответствии с пунктами 8 и 9 статьи 69 наблюдатели и ЧПСГ, а также ряд других лиц должны оповещаться о составлении повторного протокола об итогах голосования, повторном подсчет голосов. Зачастую такое оповещение оказывается затруднительным по объективным причинам. Целесообразно заранее составлять список всех наблюдателей и ЧПСГ, назначенных в соответствующую комиссию, с номерами телефонов.

8. При заверении копий протоколов председатель, заместитель председателя и секретарь комиссии требуют от ЧПСГ и наблюдателей предоставления бланков протоколов, хотя законодательство не обуславливает получение ими заверенных копий протоколов представлением бланков.

9. При заверении копий протоколов председатель, заместитель председателя и секретарь комиссии не проставляют на копиях всех необходимых реквизитов – например, в нарушение пункта 12 статьи 30 ставят подпись без фамилий и инициалов. Это связано с расхождениями между требованиями Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» №67-ФЗ от 12 июня 2002 года, с изменениями и дополнениями, и, например, ранее действовавшей редакции Закона Красноярского края «О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае». Применению подлежит, конечно же, норма Федерального закона.

Для того, чтобы избежать подобных затруднений, необходимо повышать уровень правовой подготовки всех участников избирательного процесса.

Можно сделать вывод, что вести наблюдение за деятельностью избирательной комиссии имеет право достаточно широкий круг лиц – ЧПСГ и наблюдатели от кандидатов и избирательных объединений, а также представители СМИ. При этом важно разграничивать правовые статусы различных субъектов избирательного процесса и помнить, что все они должны действовать строго в рамках закона о выборах, иначе ЧПСГ могут быть отстранены от участия в работе комиссии, а наблюдатель и иные лица могут быть удалены из помещения для голосования (пункт 12 статьи 64).

    Сергей Подъяпольский

Примечания:

1) Фадеев В.И., Рауткина Н.И., Миронов Н.М. Муниципальные выборы в Российской Федерации: Учебное пособие. М: Норма, 2006. С. 159.

2) Если не оговорено иное, то автор ссылается на нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» №67-ФЗ от 12 июня 2002 года, с изменениями и дополнениями.

3) Указ. соч. С. 155.

4) Избирательное объединение, выдвинувшее зарегистрированного кандидата (зарегистрированных кандидатов) по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, вправе назначить одного члена вышестоящей (по отношению к избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата (кандидатов) избирательной комиссии с правом совещательного голоса).